Η διαφθορά πέρα από το ποινικό αδίκημα
Η περίπτωση της Βικτώριας και ένα ευρύτερο δημοκρατικό ερώτημα.
Τι είναι τελικά διαφθορά;
Η ερώτηση φαίνεται απλή.
Η απάντηση όμως γίνεται πολύ δυσκολότερη όταν μετακινούμαστε από τις προφανείς περιπτώσεις δωροδοκίας, υπεξαίρεσης ή προσωπικού πλουτισμού προς τη μεγάλη γκρίζα περιοχή όπου η εξουσία μπορεί να χρησιμοποιείται με τρόπο θεσμικά προβληματικό χωρίς να παραβιάζεται κατ’ ανάγκην ο ποινικός νόμος.
Ακριβώς αυτή τη γκρίζα περιοχή επιχειρεί τώρα να αντιμετωπίσει η πολιτεία της Βικτώριας στην Αυστραλία.
Λίγους μήνες πριν από τις πολιτειακές εκλογές, η κυβέρνηση προωθεί σημαντική διεύρυνση του θεσμικού πλαισίου μέσα στο οποίο λειτουργεί η Independent Broad-based Anti-corruption Commission, η γνωστή IBAC. Η βασική αλλαγή αφορά τον ίδιο τον ορισμό της «διεφθαρμένης συμπεριφοράς».
Μέχρι σήμερα, ένα από τα σημαντικότερα εμπόδια ήταν ότι η διερεύνηση διαφθοράς συνδεόταν στενά με συμπεριφορά που θα μπορούσε να συνιστά συγκεκριμένο ποινικό αδίκημα. Η πρακτική συνέπεια ήταν παράδοξη. Μπορούσαν να εντοπιστούν σοβαρές καταχρήσεις εξουσίας, παραβιάσεις δημόσιας εμπιστοσύνης ή συμπεριφορές αντίθετες προς τις υποχρεώσεις ενός δημόσιου λειτουργού, χωρίς να είναι πάντοτε δυνατόν να χαρακτηριστούν θεσμικά ως διαφθορά.
Η νέα προσέγγιση επιχειρεί να χαμηλώσει αυτό το κατώφλι.
Η διαφθορά, σύμφωνα με αυτή τη λογική, δεν αρχίζει μόνο εκεί όπου αρχίζει το ποινικό δίκαιο. Μπορεί να υπάρχει και εκεί όπου δημόσια εξουσία, δημόσιο χρήμα ή δημόσια επιρροή χρησιμοποιούνται κατά τρόπο που παραβιάζει την εμπιστοσύνη της κοινωνίας, ακόμη και αν δεν υπάρχει επαρκής βάση για ποινική δίωξη.
Η διάκριση είναι σημαντική.
Ένας ανεξάρτητος θεσμός ακεραιότητας δεν είναι δικαστήριο και η διαπίστωση διεφθαρμένης συμπεριφοράς δεν ισοδυναμεί αυτομάτως με διαπίστωση ποινικής ενοχής. Η ποινική ευθύνη πρέπει πάντοτε να κρίνεται από τα αρμόδια δικαστήρια, με όλες τις εγγυήσεις που επιβάλλει το κράτος δικαίου.
Η πολιτική και θεσμική λογοδοσία όμως είναι ευρύτερες έννοιες.
Ακολουθώντας το δημόσιο χρήμα
Εξίσου ενδιαφέρουσα είναι μια δεύτερη διάσταση των μεταρρυθμίσεων. Η IBAC αποκτά ενισχυμένες δυνατότητες να «ακολουθεί το χρήμα».
Η αλλαγή αντανακλά μια πραγματικότητα των σύγχρονων κρατών. Μεγάλο μέρος του δημόσιου έργου δεν εκτελείται πλέον αποκλειστικά μέσα στη δημόσια διοίκηση. Δισεκατομμύρια διοχετεύονται μέσω εργολάβων, υπεργολάβων, εταιρειών παροχής προσωπικού, συμβούλων και πολύπλοκων συμβατικών σχέσεων.
Το δημόσιο χρήμα όμως δεν παύει να είναι δημόσιο επειδή περνά στα χέρια μιας ιδιωτικής εταιρείας.
Εάν ένας θεσμός καταπολέμησης της διαφθοράς μπορεί να ερευνήσει μόνο τον δημόσιο λειτουργό αλλά όχι επαρκώς το δίκτυο μέσα από το οποίο κινήθηκαν τα χρήματα, τότε η πραγματικότητα μπορεί εύκολα να ξεπεράσει τη νομοθεσία.
Η δυνατότητα παρακολούθησης της διαδρομής των χρημάτων αποτελεί επομένως κάτι περισσότερο από τεχνική μεταρρύθμιση. Αναγνωρίζει ότι η σύγχρονη διαφθορά δεν περιορίζεται στα όρια ενός υπουργείου ή μιας δημόσιας υπηρεσίας. Μπορεί να αναπτύσσεται στις αλληλεπιδράσεις μεταξύ κράτους, επιχειρήσεων, εργολάβων, συνδικαλιστικών οργανώσεων, συμβούλων και άλλων φορέων.
Η «γκρίζα διαφθορά»
Ίσως όμως το σημαντικότερο στοιχείο της συζήτησης είναι η έννοια που συχνά περιγράφεται ως «γκρίζα διαφθορά».
Δεν πρόκειται απαραίτητα για έναν φάκελο με χρήματα κάτω από το τραπέζι.
Μπορεί να αφορά ευνοιοκρατία. Συγκρούσεις συμφερόντων. Αθέμιτη πρόσβαση σε κέντρα λήψης αποφάσεων. Χρήση δημόσιων πόρων για κομματικό ή προσωπικό όφελος. Συστηματική παράκαμψη διαδικασιών. Σχέσεις εξάρτησης μεταξύ πολιτικής εξουσίας και οικονομικών συμφερόντων. Αποφάσεις οι οποίες τυπικά μπορεί να είναι νόμιμες, αλλά δημιουργούν εύλογες αμφιβολίες ως προς το κατά πόσο υπηρετούν πραγματικά το δημόσιο συμφέρον.
Εδώ βρίσκεται ίσως και η δυσκολότερη πρόκληση για κάθε δημοκρατία.
Η νομιμότητα είναι απαραίτητη, αλλά δεν είναι από μόνη της αρκετή.
Μια πράξη μπορεί να μην οδηγεί σε ποινική καταδίκη και παρ’ όλα αυτά να είναι ασυμβίβαστη με τις αρχές της χρηστής διοίκησης. Μια απόφαση μπορεί να βρίσκεται μέσα στα τυπικά όρια του νόμου και ταυτόχρονα να υπονομεύει την εμπιστοσύνη των πολιτών στους θεσμούς.
Γι’ αυτό και η καταπολέμηση της διαφθοράς δεν μπορεί να περιορίζεται στην ερώτηση «παραβιάστηκε κάποιος ποινικός νόμος;».
Πρέπει να περιλαμβάνει και μια δεύτερη ερώτηση.
Χρησιμοποιήθηκε η δημόσια εξουσία για τον σκοπό για τον οποίο παραχωρήθηκε;
Η άλλη πλευρά της εξίσωσης
Η διεύρυνση όμως των εξουσιών ενός οργανισμού ακεραιότητας δεν στερείται κινδύνων.
Όσο ευρύτερος γίνεται ο ορισμός της διαφθοράς, τόσο μεγαλύτερη γίνεται η ανάγκη για σαφή όρια, διαδικαστικές εγγυήσεις και προστασία της φήμης ανθρώπων που μπορεί τελικά να μην έχουν διαπράξει τίποτε μεμπτό.
Ένας θεσμός ακεραιότητας πρέπει να είναι ισχυρός, αλλά και δίκαιος.
Πρέπει να έχει την ανεξαρτησία να ερευνά την κυβέρνηση της ημέρας, την αντιπολίτευση, δημόσιους αξιωματούχους και ιδιωτικά συμφέροντα χωρίς φόβο ή εύνοια. Ταυτόχρονα όμως πρέπει να λογοδοτεί για τον τρόπο με τον οποίο χρησιμοποιεί τις δικές του σημαντικές εξουσίες.
Υπάρχει και ένα ακόμη πρακτικό ζήτημα. Περισσότερες αρμοδιότητες χωρίς αντίστοιχους ανθρώπινους και οικονομικούς πόρους μπορεί να δημιουργήσουν έναν θεσμό ισχυρό στα χαρτιά αλλά αδύναμο στην πράξη.
Η πραγματική ανεξαρτησία κοστίζει.
Χρειάζεται προσωπικό, εξειδικευμένους ερευνητές, νομικούς, τεχνογνωσία, ασφαλή χρηματοδότηση και κυρίως μια πολιτική κουλτούρα που αποδέχεται ότι ο έλεγχος της εξουσίας δεν αποτελεί εχθρική πράξη απέναντι στην κυβέρνηση.
Ένα ερώτημα πολύ πέρα από τη Βικτώρια
Η αυστραλιανή συζήτηση έχει ενδιαφέρον πολύ πέρα από τα όρια μιας πολιτείας ή μιας προεκλογικής περιόδου.
Οι δημοκρατίες συνήθως δεν διαβρώνονται μόνο από θεαματικά σκάνδαλα.
Διαβρώνονται και λίγο λίγο. Από μικρές εξαιρέσεις που γίνονται συνήθεια. Από συγκρούσεις συμφερόντων που θεωρούνται φυσιολογικές. Από διορισμούς που κανείς πλέον δεν αμφισβητεί. Από δημόσιο χρήμα του οποίου η διαδρομή γίνεται ολοένα πιο δύσκολο να παρακολουθηθεί. Από την αντίληψη ότι κάτι είναι αποδεκτό απλώς επειδή δεν είναι παράνομο.
Εκεί ακριβώς βρίσκεται η αξία της σημερινής συζήτησης στη Βικτώρια.
Δεν μας καλεί μόνο να αναρωτηθούμε πώς τιμωρούμε τη διαφθορά.
Μας καλεί να σκεφτούμε πώς την αναγνωρίζουμε προτού αποκτήσει ποινικές διαστάσεις και, ακόμη περισσότερο, πώς δημιουργούμε θεσμούς και πολιτική κουλτούρα που την καθιστούν δυσκολότερη.
Γιατί τελικά το πραγματικό μέτρο μιας δημοκρατίας δεν είναι μόνο πόσους διεφθαρμένους καταφέρνει να καταδικάσει.
Είναι πόσο δύσκολο καθιστά εξαρχής για οποιονδήποτε να μετατρέψει τη δημόσια εξουσία σε ιδιωτικό προνόμιο.
- Η Ήρα Θεοφίλου είναι αναλύτρια διεθνών σχέσεων με εστίαση στη γεωπολιτική, την ασφάλεια και τις μετατοπίσεις ισχύος στο σύγχρονο διεθνές σύστημα.